关键词：环境权；国家环境义务；政府环境责任；环境公益诉讼；《》修改

中图分类号：DF468 文献标识码：A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2013.06.01

现行《》自1989年正式施行至今，20多年未曾修改。2012年8月召开的十一届全国人大常委会第二十八次会议对《修正案（草案）》进行首次审议，并向社会公开征求意见。2013年6月，十二届全国人大常委会第三次会议对修正案草案二次审议稿进行了审议，并将《修正案（草案二次审议稿）》（简称《草案》）在中国人大网（）公布，向社会公开征集意见。在修订《》时，意见分歧最大、争论最激烈的问题主要有四个：一是修法重点问题，即综合性的环境法律应该以规范政府环境行为为主，还是以规范单位和个人的环境行为为主；二是环境权问题，即是否在综合性的环境法律中确认“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”；三是国家环境义务问题，即如何在综合性的环境法律中规定国家（政府）保护环境的义务（职责）或责任；四是环境公益诉讼问题，主要是如何明确提起环境公益诉讼的原告范围。笔者认为，这四个问题是紧密联系在一起、不可分开的一个整体，解决这四个问题的进路（或思路）应该是：以规范政府环境行为为主，从确认环境权（公民的基本环境权利）出发，规定国家（政府）的环境保护义务，明确提起环境公益诉讼的原告范围。笔者将上述进路简称为“从公民环境权，到国家环境保护义务，再到环境公益诉讼”。

一、关于“从公民环境权，到国家环境保护义务，再到环境公益诉讼”的立法建议

为了体现“以规范政府环境行为为主，从确认环境权（公民的基本环境权利）出发，规定国家（政府）的环境保护义务，明确提起环境公益诉讼的原告范围”的思路，笔者认为综合性环境法律宜包括如下法律条款：

（国家环保义务条款）保护环境是国家的基本职责（或义务）和基本国策。

（政府环保职责条款）各级人民政府负有防治污染和生态破坏、保护和改善环境、提供环境公共物品的义务，并对本行政区域的环境质量负责。

（公众环境权条款）一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利，也有保护环境的义务。

（公众环境知情权、环境参与权条款）一切单位和个人都享有获取环境信息、参与环境决策和环境监督的权利。

（公众检举、控告和举报权条款）一切单位和个人有权对污染和破坏生态的单位和个人，向环境保护行政主管部门或者其他有关部门进行检举和控告；有权对人民政府及其环境保护行政主管部门或者其他有关部门不依法履行环境监督管理职责的行为，向其上级人民政府或者监察机关举报。

（传统环境侵权责任条款）因污染环境和破坏生态造成人身损害或财产损害的单位和个人，应当承担侵权责任。因环境污染和生态破坏导致其健康或财产受到损害的单位和个人，有要求赔偿损失、排除危害的权利。

（传统环境民事诉讼条款）因环境污染受到人身损害和财产损害的当事人可以直接向人民法院起诉，人民法院依据《》、《》等法律审理环境纠纷和环境污染侵权案件。

（新型环境侵权责任条款）造成或可能造成环境污染损害和生态破坏的单位和个人，即使没有造成人身损害或财产损害，也应当承担预防、排除、修复和补救环境损害的责任。

（环境公益民事诉讼条款）对污染环境、破坏生态的行为，与被污染环境、被破坏生态有关的一切个人、单位和组织有权向人民法院提起环境公益民事诉讼。人民法院可以依法判决污染环境、破坏生态的单位和个人停止污染破坏环境的行为、治理或恢复受污染破坏的环境，也可以判决被告赔偿损失用于环境治理和修复。

（传统环境行政诉讼条款）公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为造成或可能造成环境污染和生态破坏，并侵犯其合法人身权益或财产权益的，可以依据《》向人民法院提起行政诉讼。

（环境公益行政诉讼条款）对行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为或抽象行政行为造成或可能造成污染环境、破坏生态的，即使没有侵犯合法人身权益或财产权益，与被污染环境、被破坏生态有关的一切个人、单位和组织也有权向人民法院提起环境公益行政诉讼。人民法院在接到诉讼请求后，应该将该诉讼请求移送被诉行政机关，被诉行政机关应该依法调查处理。被诉行政机关自收到诉讼申请之日起超过六十日，没有依法调查处理的，人民法院应该受理并依法作出判决。

（传统环境犯罪条款）对违反本法，造成重大环境污染事故或因污染环境而致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。

（新型环境犯罪条款）对违反本法，严重污染环境、破坏生态，即使没有造成人身损害或财产损害，构成犯罪的，也应依法追究刑事责任。

（环境监管失职罪条款）对负有环境、资源、生态保护监督管理职责的国家行政部门及其工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果，或者即使没有造成人身损害或财产损害，但导致严重环境污染和生态破坏，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。

笔者认为，“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”（简称环境权）是上述其他法律条款的核心、基础和前提。也就是说，上述其他法律条款都是环境权的具体化，都是实现环境权的具体措施、制度和途径。环境权的实现离不开两条基本的途径：一是将综合性的环境法律中有关环境权的一般性规定进一步具体化，即环境权法律条文的具体化；二是在法治实践中将维护、救济、保障环境权转化为实实在在的守法行为、行政管理执法行为、司法行为和法律监督行为，即环境权的实施。要想明确环境权的具体内容和作用，必须通过有关法律、法规和规章，将环境权进一步具体化，增强其可操作性。例如，2003年修订的《罗马尼亚》规定：“国家认识到每个人享有健康、良好保存与平衡的环境的权利”（第第1款）；“国家应建立法律体系以实现该权利”（第第2款）。2001年修订的《斯洛伐克》规定：“任何人都享有良好环境的权利”，“本条所规定的权利义务，其细节由法律另行规定”（第）。《大韩民国宪法》（1987年修改）第35条规定：“（1）所有公民都享有对健康、舒适环境的权利，国家和公民应努力保护环境。（2）环境权的内容由法律规定。”以法律来规定环境权的内容和行使，充分说明了基本环境权利的指导性。为了确保《大韩民国宪法》中规定的环境权的实施，《韩国环境法》对《大韩民国宪法》中规定的环境权作了大量具体化工作，已经制定由环境部主管的有关环境权的法规26个，由环境部之外的其他部门主管的有关环境权的法规50多个。

二、对上述法律条款的解释

由于我国现行法律对许多法律用语（术语、概念）缺乏法律定义或法律解释，笔者对上述建议法律条款的解释如下：

（一）对公众环境权条款的解释

第一，环境权条款中的主体是指“一切单位和个人”。“一切单位和个人”与“公众”或者“人”或者“公民、法人和组织”的范围基本相同。在一些国家的法律中，往往将“人”定义为“一切人”，包括自然人、法人以及由自然人结合而组成的集体即单位或组织。“单位”是我国法律用得较多的一个术语，“单位”包括企业事业单位、法人组织和非法人组织、政府组织和非政府组织（即社会团体）。“个人”指自然人，包括作为国家公民的自然人和作为外国国籍、无国籍的自然人，自然人或个人的范围大于公民。“公民、法人和组织”是我国诉讼法律常用的一个概念，其范围与“一切单位和个人”基本相同。“一切单位和个人”的范围与本文采用的“公众”的范围基本相同。公众是指不特定多数人，是一个区别于特定多数人的概念，是一个人数变动的概念。也就是说，这里的公众不是抽象的“全体人民”或由某个人或某个组织代表的“抽象的人民”，而是包括具体的自然人以及由自然人组成的组织和团体。“一切单位和个人的环境权”也就是“公众的环境权”。不同的法律对“人”（一切人）、“个人和单位”（一切单位和个人）、“公众”和“公民、法人和组织”的内涵和范围有不同的解释或界定，但基本上大同小异。综上所述，环境权中的主体范围是十分明确的，立法机关选择“一切单位和个人”、“公众”、“人”或者“公民、法人和组织”，仅仅是所用名词不同，通过法定解释，其主体范围都大致相同。有些人不加分析地将这种现象称为环境权主体的不确定性，是不了解上述名词包括的实际范围。更加令人不可思议的是，他们之中的某些人一方面坚持认为，现行《》和《草案》中“一切单位和个人都有保护环境的义务”的义务主体范围非常明确、不容置疑；另一方面又坚持认为，“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”中的权利主体范围不确定。显然，上述主张是自相矛盾的。如果仅从法律逻辑角度分析，法律仅仅规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”较法律规定“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”更值得质疑，因为“一切人”中的无行为能力人显然无法履行保护环境的法律义务，但“一切人”中的无行为能力人却有享用清洁、健康环境的权利，因为权利人可以行使或不行使自己的权利，而义务人履行法律规定的义务却不是其自由，而是其必须为的行为。

第二，包括环境权条款在内的上述法律条款中的“环境”，是指《》中界定的环境。环境是环境权的客体。从总体上讲，除某些与人们生活密切相关的财产（即我国《》中的物）外，环境基本上、整体上或大部分属于公众共用物的范畴，它不等同于我国《》中规定的作为物权客体的“物”。所谓公众共用物，系指不特定多数人可以非排他性使用的物（包括财产、环境要素、自然资源和生态系统等）真人百家家乐app，其主要特点是具有非排他性、非竞争性。曾任日本滋贺大学校长、日本环境会议理事的宫本宪一教授在《环境经济学》一书中认为，“环境是公共物品”，“环境既具有共同性，又具有非排他性”。2011年12月20日，时任国务院副总理的李克强在第七次全国环境保护大会上的讲话指出，基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务。某些人以“环境权的客体具有不确定性”为由反对环境权入法，其理由是不充分的。更加令人不可思议的是，他们之中的某些人一方面坚持认为，现行《》和《草案》中的“环境”概念相当明确或不容置疑，“一切单位和个人都有保护环境的义务”中的义务客体的范围也非常明确、不容置疑，另一方面又坚持认为，“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”中的客体范围不确定。显然，上述主张是自相矛盾的。其实，环境权中的“环境”与现行《》和《草案》中其他法律条文中的“环境”的含义是一致的，如果硬要说环境权中的“环境”不明确，那么同样会得出“所有环境资源法律中的‘环境’都不明确”的结论。

笔者必须强调的是，深刻理解和掌握“区别于中‘物’的‘公众共用物’概念”是正确理解上述建议法律条款的重要前提和关键因素。环境资源法学认为，环境、自然资源和自然生态系统属于公众共用物，不能对其进行排他性、支配性的所有或使用。公众共用物（），又称公地（）、公共物品（ good）、共用财产（ ）、共用资源（ ）。我国传统的民法学者和行政法学者没有明确承认或单独论及公众共用物（或共用财产），他们往往在论及公共利益、公有财产、公共财产、公物和公共设施时附带提到或涉及共用物，并且基本不研究或很少关注“共用物”的性质和特点。环境资源法学主要研究和关注公众共用物，主张既要划清我国《》中规定的国家所有财产、集体所有财产、私有财产和公众共用物（或共用财产）这四种财产概念，又要划清我国行政法中国家主权（特别是自然资源永久主权）、自然资源行政管理权、公共设施方面的产权与公众共用物使用权的关系。

美国学者盖洛特·哈丁（ ）在1968年《科学》杂志上发表了一篇著名的论文即《公地的悲剧》，该文研究的一个著名案例后来成为环境问题、产权问题研究中的一个经典案例。这里“公地悲剧”就是指“公众共用物的悲剧”，即由于公地不是某个组织或个人的物权的客体，公众自由使用公地所产生的悲剧。但是，中国学者对“ of the ”有不同的翻译，比较常见的有“公有资源的灾难”和“公有地的悲剧”等。目前我国不少法律工作者或法学家将其理解为“公共所有土地的悲剧”，如果再将中文“公有地的悲剧”转译成英文则是“ of the land owned by the ”(the of land, i. e. an by the whole and by , of land），这就失去了或改变了英文的原意，因为“ of the ”中的“”没有我国法律中“公共所有”（包括国家所有和集体所有）的意思，它的基本意思是不特定多数人非排他性使用的共用物。

1970年，美国萨克斯教授在其发表的论文《为环境辩护》中提出了环境立法的三项任务，其中第一项就是“承认对于良好环境的公民权利是一项可强制执行的合法权利”。他还根据环境保护的需要提出了有利于环境保护的“共用财产”（ ）和“公共信托”理论。“公共信托”理论认为：大气、水流、日光等环境要素是全体人民的“共用财产”，任何人不能任意对其占有、支配和损害；共用人为了合理利用和保护共有财产，将其委托给国家保护和管理；国家和人民之间的关系是受托人和委托人之间的关系，作为受托人的国家有责任为全体人民的利益对受托财产加以保护，即国家应该作为全体国民的委托人管理好环境；受托人如果滥用委托权，未经委托人同意处置此项财产，或由此而对委托人造成侵害，则应承担法律责任。“共用财产说”也认为：空气、水流、日光等是人类所必需的环境要素，不是自由财产，不得为一个人或数人所占有和支配，它们属于公众的共用财产。

其实，只要仔细观察或比较一下，公众共用物的概念在各国法律中都可以找到踪迹。在大陆法系的德国区域，水的共用有相当悠久的历史。在13世纪之前，水同其他共用物如土地、森林和空气一样，都属于居住者共同使用。一直到法兰艮时期，才出现针对水资源特殊使用方面的规定，比如鱼类养殖、磨坊和灌溉。在德国早期的中，就相应地规定了航运权与磨坊取水权的相互关系，规定了共同使用权和临水权。例如，德国《水管理法》第25条就专门规定了水的“共同使用”。根据现行德国法律，个人没有水体使用权（排他性的私权），仅有向水体管理机构申请的水许可权。又如，德国《联邦土地整理法》（1953年，后经多次修订）的重点内容之一，是对共用设施建设用地的筹集和准备作出安排（第40条和第47条）。该法严格区分了公共设施用地、共用设施用地和私人所有或使用土地。共用和公共设施占地是导致投入土地整理的总土地价值与整理后可分配的总土地价值之间出现差异的主要原因。在一般情况下，根据不同的土地整理项目，法规允许公共设施项目占地面积的比例在1.5％-2.0％之间，共用设施建设用地占总用地的比例在3％-8％之间。对公共设施占地是有偿的，对共用设施占地则是无偿的，因为这些设施对所有的参加者都存在利益和好处。

第三，环境权条款中的环境权主体所享用的“清洁、健康的环境”，从法律意义上可以理解为或解释为符合国家环境质量标准和国家法律规定的其他依据的“适宜的”环境。简言之，判断或评价环境是否清洁、健康的主要依据是国家制定的环境质量标准和国家法律规定的其他依据。目前，不同的法律和学者对环境权中的环境采用不同的修饰词或形容词，如“清洁适宜的环境”、“清洁、良好的环境”、“清洁、健康、平衡的环境”、“安全、健康、生态平衡的环境”、“健康、良好保护与平衡的环境”、“适合其健康和福祉的环境”、“健康而舒适的环境”、“不受污染的环境”、“无害的环境”、“一个平衡和不妨害健康的环境”、“不侵害其健康和福利的环境”、“过尊严和幸福生活的环境”、“适合他们发展的环境”等。这种现象不仅不能说明环境权内涵或内容的不确定性，而恰恰说明环境权的内涵或内容是与不同国家的国情（包括不同的政治、经济、社会、文化、生态和科学技术发展水平等）相联系的，表明环境保护综合性法律中规定的概述性环境权的具体内容应该进一步由有关实体法和程序法加以具体化。到底采用什么形容词来修饰、限定环境权中的环境，立法机关有多种选择，关键是要准确并适合国情。若以“各国法律所规定的环境权条款或者不同学者所主张的环境权中修饰环境的形容词不同”为由，批评“环境权的内容具有不确定性”，其理由是不成立的。

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